3月17日，国务院颁布了2025版的《保障中小企业款项支付条例》（以下简称“2025版条例”）。相较2020版本（以下简称“2020版条例”），2025条例在监督管理等方面做了更加详尽的规定，旨在解决工作机制不健全、相关主体支付责任不具体等问题，为市场各方提供了更透明、细化的监管框架，有助于社会经济健康发展。
然而，基于对建工行业的调研发现，2020版条例在执行过程中存在的部分难点尚未完善，需要对2025版条例的执行进一步细化。尤其是在中小企业认定、合同履行与追责机制、政府投资项目付款安排、行业交易习惯调整等方面，可能面临诸多挑战，影响其立法目标的真正落地，甚至出现规避立法本意、市场灵活性受限等现实问题。
以下从建工行业视角出发，梳理中小企业在收款及合同履行过程中遭遇的主要困境，并结合实务提出对策建议，期望为2025版条例的进一步改进提供可行思路。
一、中小企业收款困境与缘由
根据我们调研的建工行业从业者反馈，建工项目的款项拖延支付现象相当严重：平均拖三四年，最久甚至可达七八年。过去虽然也存在“大规模欠款”，但因市场尚有源源不断的新项目，行业整体利润率较高，中小企业即便被拖欠一些款项，也还能在新项目中维持生计。然而，随着市场下行、项目量减少以及保障农民工工资支付条例的出台——过去，最直接的亏损往往由农民工群体承担，但自从农民工工资必须强制支付后，这部分负担又转嫁到了中小企业身上，造成中小企业在行业低迷期面临愈发严峻的生存压力。
因此，切实落实2025版条例就需要在政策执行层面拿出更有针对性、系统性的应对方案。正如调研中部分从业者所言，真正的痛点不在于央企、国企是否愿意承担社会责任，而在于其也无力承担所有的“窟窿”。只有从源头与结构上持续发力、真正将对业主的监管与责任追究落地，才能缓解建工行业深层次的拖欠资金问题，进而保障中小企业与农民工的合法权益。
二、中小企业在收款中遇到的主要问题
（一）中小企业身份认定难
在2020版条例执行中，对中小企业身份认定导致的维权困境多次出现，相关问题在2025版条例中未能修订。在2020版条例和2025版条例中，对于中小企业的定义并没有做任何修改，依然采用国务院批准的中小企业划分标准来确定企业类型，并且依旧要求中小企业在与机关、事业单位、大型企业订立合同时，应主动告知自己属于中小企业的事实。但两部条例均未明确未告知的否定性法律后果。
实践中，有些法院往往基于该条款认定：未履行告知义务的中小企业无权按照条例要求享有相关权利，如（2023)晋民再121号、（2023)豫13民终1245号、（2023）冀01民终7644号等判决中就有类似观点。也有部分法官要求中小企业出具《中小企业认定书》（如（2023）冀0104民初28405号判决）。因此，即便企业实际上符合《统计上大中小微型企业划分办法（2017）》所规定的规模标准，也可能因未申请认证或未明确告知相对方而无法享有条例中的相关权利。2025版条例延续了2020版条例的这一表述，未对“未告知后果”进行说明，导致不少缺乏法律专业能力的中小企业因为程序瑕疵而丧失实体权利，令本应受保护的群体未能充分受惠于条例。
（二）中小企业讨钱难
中小企业承接的项目往往是大型企业层层分包的项目，交易链和资金链冗长，中间环节若出现资金链断裂极易形成三角债。
以建设工程行业为例：许多中小企业因资质与履约能力不足，难以直接承接政府机关、事业单位动辄数亿元的大型工程项目，而往往由大型企业中标后再将工程业务分包给中小企业。根据公开判决书的检索，超过二十万篇判决涉及大型企业在中标后，将业务分包给中小企业承做。若上游政府机关、事业单位未能及时向大型企业付款，则大型企业承受巨大资金压力，进而无力及时向下游分包商支付工程款。然而，由于合同相对性原则，中小企业并无法直接向上游机关、事业单位追究责任，实际违约方与责任承担方之间出现错位。2025版条例虽然强调了“不得要求中小企业接受不合理付款期限、方式、条件及违约责任条款”“不得拖欠中小企业款项”等要求，但并未打破合同相对性，使得下游中小企业维权时仍面临诸多实际障碍。
（三）垫资现象难改
在市场竞争逐渐激烈的当下，垫资是竞争项目的重要手段之一，垫资行为大多为不得已而为之。关于“政府投资项目资金落实、不得由施工单位垫资”的表述，在2020版条例中早已提出，但自其颁布五年来，施工单位垫资建设的现象依然广泛存在，施工过程中往往面临“负现金流”的局面。一方面，不少项目资金额度大、周期长，且可能跨越多个年度，导致历史欠款持续累加；另一方面，一些地方政府主导的项目经常采用“先进场施工、后按进度拨款”的资金安排模式，（2024）内0422民初7301号案正是此类情况，这在经济下行周期或财政紧张时期更为常见。仅靠2025版条例中的一句“不得”，而缺乏强有力的执行与配套制度，恐难以在短期内彻底杜绝此类垫资问题。
（四）交易习惯难变
建筑行业由于其特殊性而长期存在“超长账期、巨额垫资”的交易习惯。2025版条例第九条虽然规定了“应当自交付之日起60日内支付款项”，但后续条款又有“合同另有约定的，从其约定”的弹性空间，并强调“应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限”。在实务中，许多大型企业或发包方往往会利用这一弹性条款，仍然执行超长账期和高比例垫资的操作模式，下游承包商无法依靠条例取得实质性的付款保障，从而使得这一规定在相当程度上被“架空”。
（五）结算周期难定
不少企业通过设置不合理的超长期限结算周期，或在合同履行中故意拖延结算，以规避付款义务，甚至达到变相拖欠款项的目的。例如（2024）辽10民终1935号、（2023）青0222民初2500号等案例中，结算往往拖延数年才最终完成。尤其在资金密集型的建筑工程行业，这种情况严重影响中小企业的资金周转及生存发展。
尽管在2025版条例中已有“付款期限自双方确认结算金额之日起算”等规定，但对实际结算周期如何控制尚缺乏更具可操作性的细化约束。
三、对策建议
（一）落地中小企业身份认证
一是加强政策宣传：由政府、行业协会广泛开展对条例和配套政策的宣传和培训，让中小企业充分认识“告知义务”及“中小企业认定”对于享受条例保护的重要性。
二是提供标准化告知模板：官方或行业机构提供可直接使用的“中小企业身份告知书”模板，帮助企业在合同签订时进行快速说明，减少不必要的认定障碍。
三是启动数据共享与快速认证：政府部门应打通数据共享渠道，为符合标准的企业提供快速认证通道，便于中小企业在签约时能及时提交认证材料。
（二）建立顺畅付款责任链条
一是建立供应链资金穿透监管平台：对于政府项目，要求发包方将资金支付链条信息备案，确保支付流程可追溯；大型企业承接政府项目时需提供“分包商支付保证金”，若拖欠分包商款项，则可从保证金中直接划扣支付中小企业，并限制其后续投标资格。
二是适当突破合同相对性：在立法或行政规章层面明确，若上游的政府机关、事业单位因自身原因导致中小企业被拖欠工程款，经有权机关或监管部门确认后，中小企业可在一定条件下对上游发包方主张权利。
（三）实施“资金到位再开工”刚性约束
一方面将政府投资项目的资金到位率（如80%）设定为项目审批及开工的前置条件，并由审计部门开展“开工前专项审计”，不达标的项目严禁启动。
另一方面对于地方政府或其他项目单位通过“先施工后拨款”变相要求垫资的行为，建立“举报—核查—问责”机制，由企业通过12345等渠道实名举报后，相关部门应及时跟进调查。
（四）重塑行业交易规则
一是制定行业付款期限 “硬性上限”，分行业发布 《合理付款期限指引》（如建筑业验收后付款不得超过60日），禁止以“行业惯例”为由突破上限，合同约定超限条款自动无效。二是推行“合同示范文本强制备案”，对政府投资项目和国企采购合同，可要求采用标准化示范文本，对支付方式、账期等重点条款进行严格规范，从源头减少不合理约定的空间。
(五) 压缩恶意拖延结算空间
一是设定结算周期“双红线”：规定工程类项目验收后30日内须完成初步结算，超出180日仍未结算的，默认以施工企业申报金额为准；若有争议部分，可暂时保留但需单独列明。
二是采取结算争议快速裁决：由住建部门或行业协会设立“工程结算争议调解中心”，引入第三方造价机构48小时内出具评估报告；拒不接受评估结果或恶意拖延的企业列入“黑名单”，限制后续参与政府采购。
三是信用评级挂钩：将企业结算及时性纳入公共信用评价体系，对恶意拖延结算的大型企业予以降级，减少其享受财政补贴、税收优惠等公共资源的机会。
（六）提供配套保障措施
一方面通过资金支持，设立“中小企业账款兑付周转基金”，对已通过司法确认的拖欠账款，可由基金先行垫付50%，再向拖欠方追偿。另一方面实施考核，将清理拖欠中小企业账款工作纳入地方政府绩效考核，对连续两年排名末位的地区，暂停新增政府投资项目审批。
[作者许源源系中建三局海外法律中心（东南亚）法务经理；李依琳系上海对外经贸大学国际经贸创新与治理研究院国际经贸治理研究中心副主任]
